摘要：面对新的国际环境和全球产业链重构的时代背景，紧密对接新发展格局，北京自贸区于2020年挂牌成立，被赋予更大的改革自主权，着力建设“两区”、“三平台”。同期，北京作为首批国际消费中心城市试点，进一步发挥“两区”政策优势，推动“五子”联动协同。从国内外自贸区发展经验来看，自贸区作为新时期要素集聚的核心平台和畅通国际国内双循环的重要节点，发挥着重要作用。本文详细梳理北京自贸区建设与发展情况，研究各地自贸区在空间建设、配套设施、政策制度等方面支持国际消费中心建设的经验，为北京自贸区发展和国际消费中心城市建设提供借鉴。

0 引言

自贸区作为一种为国际贸易而生、境内关外的关税豁免地区，在全球范围内发展历史悠久，截至目前已建成超过3500个自由贸易园区^①，呈现数量不断增加、功能趋向综合、管理不断加强的特点。进入21世纪以来，随着经济全球化的深入发展和新常态的到来，为应对全球经济体系调整，进一步提高开放水平，全面深化改革，自2013年起，我国先后分七批在全国设立了21个自贸区，主动探索了与形势变化相适应的制度安排，充分发挥改革开放综合试验平台作用，更好引领和推进中国式现代化。

面对新的国际环境和全球产业链重构的时代背景，紧密对接新发展格局，北京自贸区于2020年9月正式挂牌成立，被赋予更大的改革自主权，以科技创新、服务业开放、数字经济为主要特征，高水平推进科技创新、国际商务服务、高端产业三个片区建设，着力建设“两区”、“三平台”^[1]。

同期，党的十九届五中全会提出“培育国际消费中心城市”，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。经国务院批准，2021年7月，北京作为五个试点城市之一率先开展国际消费中心城市培育建设，推动构建全球多元融合的消费资源集聚地，形成区域消费联动发展的新格局^[2]。

1 北京自贸区建设发展情况

1.1 北京自贸区基本情况

自2015年以来，国务院四次批复北京开展服务业扩大开放综合试点的方案，对标国际高标准经贸规则，积极以开放促改革、以改革优环境，进一步提升服务业国际影响力。在此基础上，2020年8月，国务院印发北京自贸区总体方案，并于9月21日正式对外发布，明确了北京自贸区的发展要求，紧密结合城市战略定位和功能布局，实现“区城港”深度融合。

一方面，北京自贸区发展目标与城市定位深度契合。北京自贸区旨在加大开放力度，强化原始创新、技术创新、开放创新、协同创新优势能力，形成更多有国际竞争力的制度成果，与北京“四个中心”、消费中心城市战略定位深度吻合。另一方面，北京自贸区空间布局与城市功能布局紧密结合。在选址上，各片区符合北京“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，推动构建北京新的城市发展格局。在布局上，各片区与北京商务中心区、三城一区、城市副中心、双机场空港等城市重点功能区叠加或紧密结合，各片区主导功能差异化发展，优势特色突出。借助自贸区开放优势，有助于加强北京发挥对全球新技术、新经济、新业态的引领作用。

1.2 北京自贸区与国际消费中心城市建设的关系

作为拉动经济增长的三驾马车之一，消费对于地方经济转型和结构调整发挥重要的带动作用。自贸区建设需要顺应消费结构升级，与消费需求新变化相接轨，助推国际消费中心城市建设。北京“两区”建设肩负着为国家构建更高水平开放型经济新体制探路先行的重大使命，自成立三年来，围绕推动服务贸易自由便利、数字贸易健康发展、加大优化营商环境力度等任务，探索形成一批创新成果，对于北京建设国际消费中心城市意义重大。

充分发挥自贸区建设与国际消费中心城市的叠加优势，形成有机互动的对外开放体系。从空间上看，自贸区依托三片区七组团推动建设，消费中心面向包括中关村、机场等重要商圈打造消费地标，在空建设有较大面积的叠加；从产业上看，自贸区的三大主导功能中提出要加快打造服务业扩大开放先行区，消费中心旨在探索服务业开放发展的新业态、新模式、新路径，主导功能在扩大服务业开放领域实现重合；从重点任务看，自贸区发展与消费中心建设在土地功能使用、重点项目选址、国际化配套服务建设、信息化支撑体系建设、相关政策配套等方面交叉聚焦。因此，充分发挥“两区”政策优势，推动“五子”联动协同，打造引领国际消费中心城市建设的“北京样本”。

2 国内外自贸区用地功能研究

自贸区的用地功能为各类产业发展奠定基础。目前，我国21个自贸区包含的70个片区主要分为转口集散、保税仓储、贸工结合、商务服务、综合型等类型，不断融入经济全球化发展趋势，适应不同发展需求，承担差异化发展任务，实现自贸区协同发展与错位互补。

2.1 国内自贸区用地功能研究：以上海为例

上海自贸区发展经历了2013年首批设立、2014年扩区、2018年设立临港新片区三个阶段，目前共有九大板块，各板块功能各有侧重，特色优势基本形成（图1）。上海于2014年编制了自贸区产业规划和控制性详细规划，2020年编制了临港新片区总体规划，从市级统筹视角出发，促进各片区错位互补和转型升级^[3]。

图1 上海自贸片区分布示意图

其中，外高桥保税区、外高桥保税物流园区和浦东机场综合保税区为海关特殊监管区，产业用地占比达一半以上，平均容积率为2左右；陆家嘴金融片区是全球金融机构最密集、金融体系最完善、金融人才最丰富的地区之一，税收总额在各片区中最高，共有持牌类金融机构849家，占上海总数60%，金融从业人员近30万人，与香港金融从业人员总量基本持平，产业用地占比约为15%，核心区容积率达5以上，居住用地占比约为38%；金桥开发片区是上海高端制造业和生产性服务业高度集聚的重点区域，致力于打造智能制造高地和具有产业核心竞争力的国际化现代城区，工业总产值在各片区中最高，产业用地占比达到40%以上，平均容积率为2左右，居住用地占比约为10%；张江高科技片区是贯彻落实创新型国家战略的核心基地，聚焦集成电路、生物医药、人工智能等重点产业，致力于建设世界一流的科学城，高技术产业产值占比在各片区中最高，产业用地占比约为22%，平均容积率为2左右，居住用地占比约为22%^[4]；临港新片区是产城协同的特殊经济功能区，致力于建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系，发挥开放型制度体系优势，推动统筹国际业务、跨境金融服务、前沿科技研发、跨境服务贸易等功能集聚；洋山特殊综合保税区是我国唯一的特殊综合保税区，着眼于在岸业务和离岸业务统筹发展，重点培育国际供应链管理、国际高端制造及相关服务业、跨境综合服务业（表1）。

表1 上海自贸区片区情况与产业绩效水平（数据来源：浦东新区统计年鉴等，2018年）

2.2 国外自贸区用地功能研究：以韩国为例

韩国仁川机场自贸区是韩国获批最早的城市型自贸区，共三个片区，功能定位各有侧重^[5]。其中，松岛片区建设面积53.3k㎡，定位为“功能复合的国际新城”，包含国际商务、高端制造、港口物流、研发、教育、医疗、居住等各项生产生活功能，以产业功能建设和国际化的高品质生活服务的打造为建设重点，片区产业用地占比约35%，居住用地占比约16%；永宗片区建设面积98.4k㎡，是机场所在片区，主要功能为空港物流，以及包括航空培训、模拟飞行、航空研发等在内的航空产业，同时，通过多个旅游度假项目的开发，发展文化休闲旅游功能，除机场外，片区产业用地占比约40%（包含文化休闲用地20%），居住用地占比约15%；青萝片区建设面积17.8k㎡，定位为“外国人之城、研发之城、服务之城”，通过高尔夫球场、国际学校、大型商场等吸引外国人定居，并发展尖端汽车、机器人、新材料等研发功能和国际商务与金融服务，片区产业用地占比约18%，居住用地占比约28%（图2）。

图2 韩国仁川机场自贸区三片区用地功能分布示意图

2.3 北京自贸区用地功能发展建议

上海、韩国自贸区各片区功能定位不同，产业功能占比也不尽相同，基本在15%-50%之间，其中，金融、商务等功能建设强度较高，生产、研发、物流等功能建设强度相对较低。北京自贸区在片区划定之初以产业功能为主，涉及三片区、七组团，各组团产业用地占比基本都达到50%以上，规划建设强度与上海基本持平，金融商务片区容积率达5左右，生产研发片区容积率1.5-2.5。借鉴国内外经验，需合理布局产业、居住等功能，以京津冀空港、海港、陆港一体化建设为支撑，有机结合北京消费中心建设，重点探索形成优势互补、产业联动、错位发展的新格局，并为远期“增设”和“扩区”等做好准备。

3 国内外自贸区与周边城市关系研究

随着自贸区范围内要素稀缺度的不断上升，其溢出效应不断凸显，国内外案例显示，各类人才、物质要素在自贸区内外交换频繁，带动周边腹地发展，提升规模效益。根据片区自身属性、发展需求等不同，形成多种自贸片区与腹地的对应模式。

3.1 国内自贸区与周边城市关系研究：以上海为例

上海自贸区发展带动城市空间体系转型升级，并促进周边区域承接产业转移，实现自贸区与周边地区的良性互动。其中，张江高科技片区作为自贸区内创新功能最强、面积最大的片区，基于空间的扩展，科技要素更聚集、创新创业更活跃、文化氛围更浓厚、交通出行更便捷、生活服务更完善、生态环境更优美，联动南部7公里的整个科学城范围，形成“宜居宜业”的内部循环。同时，内外联动科学城周边5公里范围，解决居住问题，满足不少于20%就业人口的居住需求，公交出行时间控制在15分钟。陆家嘴金融片区集聚高能级功能要素平台和重点金融、航运、总部机构，提升金融服务实体经济、促进全产业链发展和辐射长三角经济带的能力，周边5公里形成以高等级金融与贸易功能为主的中心簇群和包含专业服务、其他总部的差异化的业态布局。片区跳跃式地带动周边地区相关行业发展，而周边现代服务业差异化地为自贸区提供服务（图3）。

图3 上海张江、陆家嘴自贸片区周边功能分布示意图

3.2 国外自贸区与周边城市关系研究：以新加坡为例

新加坡经历了劳动密集型、资本密集型、技术密集型和知识密集型的四个产业发展阶段，自贸区建设向着以现代服务和高新制造等推动经济稳步高质量发展，目前共有九个自贸片区。其中，吉宝港自贸片区是新加坡规模最大的客货运港口，总面积105公顷，邻近重要公路和高速公路，经过现代化改造的港区可以提供大型仓储办公空间，以及与其他免税区相连的货物分配系统。紧邻游轮港口西侧建设以免税商贸为特色的大规模一站式综合型商圈，成为新加坡最繁华的区域之一。樟宜机场自贸片区为新加坡唯一的空运自由贸易区，总面积73公顷，经历了从纯物流到物流加工、专业商务相结合的转型发展过程，是与城市相隔离的围栏式园区，在生活服务方面全面依赖5公里外的城市（图4）。

图4 新加坡自贸区分布、吉宝港片区与周边功能分布示意图

3.3 北京自贸区与周边城市关系发展建议

由国内外自贸区发展经验看出，自贸片区大多在5-10公里范围内形成支撑自贸产业的功能，紧密依靠周边城市提供配套服务，同时，与几十公里范围内的产业园区形成呼应和联动。北京自贸区划定以产业用地为主，更应统一考虑与周边城市功能的协调联动。发挥两区的制度、产业等方面的“溢出效应”，做好功能转移和承接，引领腹地转型升级，促进与城市融合发展。综合自贸片区与周边地区的现实问题与需求，探索存量、减量背景下的城市发展路径与管控模式。

4 国内外自贸区配套设施研究

近年来，国家在城市公共服务资源配置和科技创新保障方面均不断提出新要求。自贸区作为科技创新产业和国际人才集聚区，以及消费引领的先行区，应在完善服务配置、提升环境品质等方面做出良好的示范。

4.1 国内自贸区配套设施研究：以深圳为例

深圳前海蛇口片区规划要求公共设施满足多元化、高标准、国际化的城市公共服务需求，吸引高端人才和企业集聚。在住房保障方面，持续改善职住关系，新建住宅主要用于人才住房、安居商品房和公共租赁住房等。围绕轨道交通、服务设施等供应高品质人才公寓，满足个性化需求。自贸区商品房和商务公寓（含宿舍）建筑规模比例约为2.4:1。

在公共服务设施方面，集中布局国家级、区域级的重大公共服务设施，增加国际学校、国际医院等布局，公共服务设施和公用设施占建设用地比例约为6.3%，高于《深标》和相关建设标准的基准要求。

在交通市政方面，着眼长远，聚焦科学技术发展前沿，积极运用交通新技术、新装备，探索未来智慧城市的交通发展新模式。规划着力打造以公共交通为主导，多模式、一体化、立体型的综合交通体系，规划与全市轨网规划相协调，共布局17条轨道线，极大改善片区对外公共交通通行能力。

在绿色生态方面，系统布局网络化生态廊道，形成多样化、多层次的公园和绿化体系，其中前湾片区绿地广场用地达25%以上，结合产业、居住功能形成连续完整的开放空间体系。

4.2 国外自贸区配套设施研究：以日本为例

结合国际著名高科技园区经验，公共服务设施空间分布均衡，密度大、总量和人均用地指标高，呈现“小集聚、大分散”的特点，与用地布局关系紧密。以日本筑波科学城为例，生活型公共设施类型层级丰富，注重社区设施配套和社区活力营造。同时，各类设施与居住区、商业区相关性强，并呈现团块、带状分布，最大限度满足居民需求^[6]。此外，强调各层级设施发展的一致性，且土地开发项目的实施必须与公服设施供应同步，以公服设施带动混合利用和相对较高的密度增长。

4.3 北京自贸区配套设施发展建议

北京新版总体规划中进一步明确公共服务设施配置的内容和要求，提到了“高水平建设三城一区”与“构建覆盖城乡、优质均衡的公共服务体系”。两区建设应突出政府社会管理和公共服务职能，加强公共服务设施建设，加大政府对公益事业的投入。结合自贸区特色，积极引入国际人才社区、国际教育、医疗设施等高质量、个性化的城市服务，完善智慧基础设施、智慧交通设施等协调衔接，为建成“宜学宜研、宜居宜业”的片区提供有力支撑。结合各片区产业和人群特点，实行差异化、专门化的设施配置，不断促进消费质量和能级提升。

5 国内外自贸区配套制度政策研究

自贸区在多重复杂城市问题的叠合下，探索以高品质城区承载多层次目标的发展模式，在创新土地利用、土地供应等管理机制等方面，提供了较大的自由裁量权，满足市场灵活度和项目差异化的需求。

5.1 自贸区土地政策研究：以深圳为例

深圳前海自贸区在编制技术方面，探索更具弹性的土地混合利用方式^[7]。开发单元控制采用功能混合的单元开发模式，鼓励集中成片开发。各组团开发单元面积50公顷左右，主导功能为刚性控制要求，在满足组团总建筑规模不增加、开发单元主导功能不改变、公共服务设施和市政交通设施不减少的前提下，可根据规划实施需要，对各开发单元的总建筑规模及功能配比进行适当调整。设置专门的弹性用途，为功能调整和转换预留弹性。各单元包括弹性用途在内一般不少于四种混合功能，以办公、商业、酒店、公寓、居住为主，弹性用途比例在0-25%之间。地下空间包括一体化复合开发区域和一般开发区域，综合的功能区主要位于轨道站点核心地区，站点周边200米范围内地块需进行高强度开发利用，各单元实行增量上限管控（表2）。

表2 深圳前海蛇口自贸区开发单元控制表（数据来源：前海蛇口自贸区开发单元规划）

在土地供应与管理方面，实施差别化的供地方式、开发管理模式和地价优惠政策。深圳前海自贸区综合运用弹性年期、标定地价、集约奖励、需求管制等调节工具，形成差别化、多层次的土地供应市场和规范化的操作模式，实行有条件的项目“带设计方案出让”、创新产业用地实行“带管理方案出让”。以土地资本化为重点，着力提高市场化运作水平，实现从单纯的土地资源管理向土地资源、资产、资本三位一体综合管理转变。

面向资本实力雄厚、开发经验丰富、综合招商能力强、运营成效明显的企业，探索定制开发、带资开发等模式，如招商局集团与深圳规土委、前海管理局签署框架协议，在土地价值评估差异处理、土地增值收益分享等问题上达成共识，政府和招商局以6:4进行收益分配。招商局参与基础设施开发建设、规划、城市设计等多个环节，政府仅限定规划总量、人才住房等刚性要求，后期土地运营充分发挥市场能动性。

此外，高水平推进土地节约集约利用，高效开发地上地下空间。建立三维地籍、土地空间权利体系，细化地上、地表、地下土地使用权权利边界和权益。创新土地市场调控和监管机制，探索预防土地闲置和用地退出机制等。

5.2 自贸区制度创新研究：以天津为例

天津作为我国北方首个自贸区，充分利用好自贸区制度创新优势，赋能特色国际消费中心城市建设。在产业发展方面，发挥自贸区保税维修政策优势，促进产业链条延伸和优势产业加速发展，探索形成航空“保税维修+融资租赁”新模式。发挥自贸区融资租赁创新优势，以及自贸区和海外园区“双自联动”优势，打通汽车消费流通的全生命周期，使得平行进口车成为制度创新特色名片。在商圈建设方面，依托城市丰富的文化旅游资源和发达的商业设施基础，充分利用自贸区跨境展示交易政策，探索创新线上线下相结合的销售模式，不断丰富城市特色地标^[8]。

5.3 北京自贸区配套制度政策建议

北京两区应结合地区规划、土地供应、建设实施等阶段工作，深化土地管理制度改革，大力提升国土资源节约集约利用能力和管理水平，创新土地市场调控和监管机制。加快研究制定适合北京两区的土地混合利用、弹性供应等政策，优化国有建设用地全生命周期管理，加强产业准入、绩效评估和土地退出监管，优化存量资源配置效率，增强规划实施的用地资源保障能力。

6 国内外自贸区对北京建设国际消费中心的启示

各地自贸区从整体到局部、从综合到专业，分别在用地功能、与周边城市关系、配套设施、制度政策等方面进行了探索和实践。总体来看，自贸区建设发展对于空间具备较高且特殊的需求，并构建完整的配套政策体系与实施保障机制。当前，我国消费正在经历从载体到场景的全面迭代，应对消费需求端的内因演变，亟需协调产业与消费结构，围绕自贸区“产业深、空间弹、配套优”的发展导向，积极做好空间准备，承载自由贸易与国际消费核心功能，引领构建北京城市新发展格局。

6.1 促进建设战略有机融合

“两区”建设是北京扩大开放、建设开放型经济体系、推动国际消费中心城市建设的重要契机，应加强发展战略的有机融合，促进产业结构与消费结构相辅相成，协调发展^[9]。一方面，持续扩大服务业对内外对外放水平，加快京津冀高水平开放平台建设，进一步发挥服贸会、中关村论坛、金融街论坛等大规模会展和交易平台作用，扩大对外开放与合作水平。另一方面，持续推动各自贸片区，尤其是国际商务服务片区重点发展数字贸易、文化贸易等，促进北京消费升级。依托双机场，建设国际消费枢纽，突出港产城融合特色，带动消费不断增长。

6.2 提升消费支撑空间环境

为响应更高使命，把握自贸区重大机遇，各地通过编制空间规划，完善各类服务配套供给，在多层次高战略目标与复杂城市问题高度叠合的挑战下，探索以高品质城区承载多层次战略目标的发展模式，提供较大的自由裁量权，形成从空间支撑到综合管控的解决方案。在当前减量、高质量发展背景下，以空间为抓手，统筹区域居住保障、公共服务与基础设施配套、加强公共空间高品质精细化设计，合理匹配空间资源，为产业消费发展提供空间支撑。

6.3 创新推动相关政策保障

当前，北京拥有“两区叠加”的优势，应充分利用好服务业扩大开放和自贸试验区两种开放模式，形成两区有机互动的良性对外开放体系。一方面，充分发挥两区的制度“溢出效应”，以及“虹吸效应”的正面影响，辐射带动区域产业结构、消费结构，引领腹地转型升级。另一方面，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，深化“放管服”改革，强化多元法治保障，基于全国“可复制、可推广”的基调，总结经验对外推广，持续打造国际一流营商环境。

参考文献

[1] 国务院.关于印发北京、湖南、安徽自由贸易试验区总体方案及浙江自由贸易试验区扩展区域方案的通知[Z].2020.

[2] 中共北京市委办公厅 北京市人民政府.关于印发北京培育建设国际消费中心城市实施方案（2021-2025年）的通知[Z].2021.

[3] 上海市人民政府.中国（上海）自由贸易试验区临港新片区国土空间总体规划（2019-2035年）.

[4] 上海市规划和自然资源局，上海市浦东新区人民政府.上海市浦东新区金桥-外高桥单元、陆家嘴-世博单元、张江单元规划.

[5] 夏瑾瑶，付磊，马小晶.自由贸易区国际案例研究[J].上海城市规划，2014（04）：48-55.

[6] 赵勇健，吕斌，张衔春，等.高技术园区生活性公共设施内容、空间布局特征及借鉴——以日本筑波科学城为例[J].现代城市研究，2015（07）：39-44.

[7] 深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局），中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区管理委员会.中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区及大小南山周边地区综合规划.

[8] 于明言.充分发挥自贸区制度创新优势，助力天津国际消费中心城市建设[J].求知，2023（05）：56-58.

[9] 杨松.北京建设国际消费中心城市的成效、问题与对策[J].中国经济导刊，2021（06）：29-33.

作者：王若冰  徐碧颖

作者单位：北京市城市规划设计研究院

① 从全球范围来看，自1959年爱尔兰政府设立香农自贸区（被公认为世界首个真正意义上的自由贸易园区）以来，全球已建成约有3500个自由贸易园区，分布在一百三十多个国家。