北京市产业疏解带动人口疏解的效果思考

摘要:北京市非首都功能疏解中的一项重要内容是以产业疏解带动人口疏解,但该政策的成效目前仍没有成型的定论。本文基于人迹地图时空行为规划分析平台中的人群分析和锚点分析对这一问题进行了研究,发现北京市重点疏解的产业领域所带来的人口疏解效果不是很突出。从事一般性制造行业的人员更愿意停留在被疏解产业区域附近;从事批发零售业行业的人员流动性较强,较大可能离开原有被疏解市场周围区域但离开北京的可能性不大。不同行业人员在产业疏解过程中的停留选择可为后期疏解腾退土地的再利用提供思路。一般性制造业疏解区域的腾退土地有条件快速实现产业升级转型,批发市场疏解区域的腾退土地可赋予非产出型、用以保障首都核心功能的土地性质。研究在发现客观政策实施与主观停留意愿间的差距可能会阻碍产业疏解的效果的基础上,探索了产业疏解带动人口疏解在成效方面的政策意见。研究建议在疏解非首都功能的过程中,加快对京津冀中小城市的发展扶持,缩小城市间差距,使中小城市在承接疏解产业的同时能吸引就业人员定居。

关键词:非首都功能疏解;人口疏解;腾退土地再利用;时空间行为;人迹地图

 

 

1 引言

根据最新的世界城市化展望”(World Urbanization Prospect) (2014), 当前世界城市人口数量已经超过农村。这种趋势在今后半个世纪内将继续保持。到本世纪中叶,全球的城市人口比例将达到67%。中国城镇人口的比例从1982年的20%上升至2014年的50%以上(United Nations, 2014),城镇人口已经超过了农村。伴随着新型城镇化浪潮,我国经历了历史上规模最大、速度最快的城镇化进程(Wang et al., 2012)在城镇化带来经济腾飞和生活便利的同时,也带来越来越多的城市问题,例如城市局地气候变化(Georgescu et al., 2014),城市水资源短缺(McDonald et al., 2014),城市公共卫生问题(Gong et al., 2012),城市能源短缺(Zhang et al., 2013),城市环境污染(Zhang et al., 2012)等。

作为超大城市,北京所面临的“城市病”尤为严重,为建设国际一流的和谐宜居之都,保障政治中心、文化中心、国际交往中心和国家创新中心的有效运转,中央决定疏解北京部分非首都功能。2015年中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》,把推动京津冀协同发展确定为一项重大国家战略,其核心是有序疏解北京非首都功能,调整经济结构和空间结构,并把2020年北京常住人口规模控制定位在2300万。2017年《北京城市总体规划(2016年—2035年)》坚持抓住疏解非首都功能这个牛鼻子,紧密对接京津冀协同发展,着眼于更广阔的空间来谋划首都的未来。就非首都功能疏解对象看,现在北京市政府及社会市场两手用力,分领域率先实施一批有共识、看得准、能见效的疏解工程。一是不符合首都城市定位的产业,主要包括高消耗、高污染、附加值较低的一般性制造业,以及附加值较高但北京不具优势的制造业等;二是区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业;三是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能;四是部分行政性、事业型服务机构,尤其是二环以内的行政辅助服务功能。

北京作为首都,是人口城镇化最高端的吸附点,具有强大的磁吸效应,必然成为人口流动和人口聚集的重要节点(张伊娜,2010)。政府与社会都期望通过不断加快、加大的非首都功能疏解进度和力度,加强人口规模的调控。人随产业走,即通过产业疏解带动人口疏解,期望京津冀区域产业结构和功能调整配置对人口流动和就业产生一定影响。但在人口流动越来越自由的时代,对于产业疏解带动人口疏解的调控政策预期还需要做深入剖析。

2 北京市产业结构调整进程

疏解北京非首都功能是落实京津冀协同发展国家战略的重要内容。在这一过程中面临着一系列复杂的矛盾。在坚持疏控并举、推动疏解过程中,既要严控增量,又要加快疏解存量。增量方面,严格实行减量规划,对新增用地和新增产业形成严格约束;存量方面,加快腾退空间的管控,明确疏解腾退空间优先用于保障中央政务功能。

北京市采用控增量、疏存量并举的策略,通过禁、关、控、转、调五种方式完成疏解非首都核心功能的目标,20158月北京市公布了《北京市新增产业的禁止和限制目录(2015年版)(以下简称《目录》)。《目录》按照《国民经济行业分类》(GB/T 4754-2011)编制,管理措施分为全市和功能区域两个层面,分层引导非首都功能疏解。研究利用2015年以来规划审批数据、城市发展政策经济等数据,对照《目录》规定,发现北京市目前中心城内,已完全禁建批发零售业、交通运输、仓储物流等行业,房地产业项目的土地投放主要为供应中央单位及驻京部队的自住型保障房,高等教育类及综合性医疗机构的土地投放和建设也明显下降,增量控制成效显著。

北京市非首都功能的存量疏解方面,2015年以来重点针对一般性制造业和区域性批发市场。研究将20173月由北京市发展和改革委员会对《关于本市非首都功能疏解有关情况的复函》(简称《复函》)中列举的“2015-2016年各区工业企业疏解名单”和“2015-2016年各区市场疏解名单”进行地理位置空间化和空间统计分析(图1)。在一般性制造业存量疏解、用地腾退中,2015-2016年已完成全市620家工业企业的调整疏解任务,共腾退城市建设用地4561.81公顷,涉及从业人员3万余人,这些疏解的企业主要集中于城市东部发展新区,如朝阳区、大兴区、顺义区等。区域性批发市场的存量疏解、土地腾退中,2015-2016年共完成175家,从业人员17.7万人,疏解区域的重点在中心城内部,这些批发市场规模大、历史长。

 

1. 2015-2016年工业企业(a)、区域市场(b)疏解空间布局

 

根据社科院发布的《城市蓝皮书》,北京应分阶段疏解非首都核心功能。初期应以促使传统劳动密集和资源密集产业,包括传统制造业、大型展业批发市场、物流基地、交通枢纽、大型游乐园等向外扩散;中期着手促使商业综合体、学校、医院、科研机构、体育场馆等向外扩散;后期进行部分行政机关、部分企业总部的外围扩散。逐步建立首都核心功能的发展目标,分类梳理城市功能,合理引导人口布局。从2015年以来城市内禁限行业实施情况分析,北京市各区域初期疏解已经逐步落实,对制造业、大型展业、批发市场、物流基地等基本严格限制,对个别区域污染性制造业的建设批复应重点核查;中期疏解任务正处于启动阶段,后期针对行政机关、企业总部的外围扩散暂无进展,预计将于2018年市属行政机关搬迁通州区北京城市副中心而正式启动。

3 重点疏解地区内人口生活特点及停留意愿推断

目前北京市的人口构成中,外来人口已经成为一个重要部分。北京外来常住人口快速膨胀具有深层的社会经济动因。如经济发展水平高,对外来人口产生强大吸引力;经济增长带来的就业量增加难以避免;北京需要引入外来年轻劳动力缓解人口老龄化等。因此,随着城镇化进程快速推进,特大城市人口快速增长几乎是一个无法避免的事实。北京期望通过产业疏解带动人口疏解的建议和策略是站在政府调控的角度上,但在人口流动高度自由的时代下,非首都功能疏解进程中存量的人口是否会跟着产业疏解而转移呢?产业疏解对城市外来人口的推力和大城市吸引的拉力是否能让人口离开?

研究根据人迹地图时空行为规划分析平台提供的人流分析、锚点分析、人群分析和城市画像等功能(茅明睿等,2016),选取2015年以来北京市重点产业疏解区域,分析疏解区域内人口定居意愿,结合北京市吸引外来人口聚集的因素,进而思考产业疏解对人口疏解的作用,预测政策实施的可能效果,进一步针对区域内人口特点对产业疏解后腾退的土地再利用提供建议。

3.1 重点疏解区域人群分析

研究根据图1中重点疏解企业和市场核密度分析选取中心城内疏解密集区域,一般性制造业重点疏解区域为朝阳区常营回族乡及豆各庄村,区域性市场为朝阳区工人体育馆附近、西城区动物园附近及丰台区大红门附近。利用人迹地图时空行为规划分析平台获取2015年(非首都功能疏解政策初期)一般性制造业及区域性市场重点疏解区域内就业聚集人口的属性信息及职--闲锚点分析。

 

 

就业于一般性制造业重点疏解区域的人口年龄以中年、青年为主,且大部分已婚(图2),以家庭为单位的生活聚集可能性较大,这部分人口出行多为市内通勤(占比超过97%)。基于大数据的锚点计算利用通勤行为规律反映居民时空行为,统计空间单元的通勤属性(高硕等,2017)。研究将疏解区域就业人口的职-住锚点和职-闲锚点网络分析(图3、图4)结合区域就业人口属性特征,分析聚集于一般性制造业重点疏解区域的就业人口的生活特征和通勤特征,以此推断这些就业人口在产业疏解后的停留意愿。研究通过图2-4推断区域内多数就业人员以家庭为单位居住于工作地附近,上下班通勤路途较短,就业区域附近生活成本适中,休闲娱乐模式也较稳定,多数在疏解区域附近发生工作、居住和休闲行为。因此,一般性制造业重点疏解的典型区域内多数就业人员生活模式稳定、多以家庭为单位在区域内产生居住、工作及休闲等行为。

就业于区域性市场重点疏解区域的人口居住、就业、休闲区域空间分离较大,无论是居住还是休闲活动均已批发市场为中心向城市外围辐射(图5、图6)。这种发散式、远距离的通勤行为符合批发零售业的职业特点,这些从业人员工作方式灵活、工作技能门槛低、人员强流动性。相比于一般性制造业,批发零售业人员较高的流动性和行业特点,使得他们更容易在用脚投票的经济发展时代选择集聚资源的中心地带来的多样化的商业机会和高利益回报。

 

5. 疏解区域就业人口职-闲锚点分析图(a:朝阳区工体附近,b:西城区动物园附近,c:丰台区大红门附近)


3.2 重点疏解区域人群停留意愿推断

北京市人口聚集于增长为城市发展带来了重要作用,但人口增长过快也给城市带来了很多问题,北京市为此一直探索一条人口控制和管理的办法,无论是“以证管人”“以房管人”还是“以业控人”,主要思路除了严控新进的外来人口也期望利用人口的存量疏解。但在劳动力流动环境越来越好,劳动力是否会随着政策的变化而按照政策引领的方向被疏解呢?已有研究表明就业和收入水平是影响人口向北京流动的直接原因,公共服务水平和优质资源使北京吸引外来人口的关键因素,较低的生活成本是外来人口居住在北京的重要保障(李铁&范毅,2013)。另外,婚姻家庭和社会交往因素都对外来人口定居意愿有积极的作用(候慧丽,2016)。本研究利用手机定位数据对北京市目前重点疏解的产业集中区域内的就业人口进行人群分析和行为分析后,结合已有对人口流动因素的研究,推断一般性制造业和区域性批发市场是北京市常住型外来人口定居意愿比较强烈的行业。

外来人口性别、年龄、文化程度等个人特征不会成为影响定居意愿的主要因素,而家庭层面的迁移形式和收入变量对定居意愿影响显著(侯慧丽,2016)。北京市一般性制造业疏解区域中就业人员中多数为生活方式稳定的家庭聚集方式,在一般性制造业被疏解后,多数从业人员为了家庭稳定以及家庭迁移成本大于个人迁移成本(如为了让上学的孩子享受较好的教育资源等),而不愿意再次流动,因此从事被疏解的一般性制造业人员外迁的可能性很小,多数人口选择在原有生活区附近再就业。

北京提供的相对于其他地区的高收入成为人口定居意愿的又一重要因素(齐亚强&梁童心,2016)。大城市吸引外来人口的重要原因在于地区间巨大的收入差距,北京当前重点疏解的区域性批发市场所属的零售批发业和居民服务业是技术含量低、转行成本低的行业,北京的就业环境和收入诱惑吸引着这些从业人员,在现从事产业被疏解出去后,他们很可能流动到北京其他区域从事相关产业或转行从事别的行业。

4 北京市产业疏解对人口疏解的效果讨论

北京市目前重点疏解的产业领域(一般制造业和批发零售业)是常住型流动人口定居意愿比较强烈的行业。一般性制造业从业人员因家庭迁移成本巨大倾向于在疏解产业腾退用地附近停留,批发零售从业人员因北京市提供的相对于其他地区高收入、高公服水平倾向于离开疏解腾退用地周边但仍停留在北京市近郊或远郊区县内。由此,北京市通过产业疏解可起到缓解土地资源紧张的问题,腾退土地的再利用应结合疏解产业从业人群的定居意愿合理规划。一般性制造业疏解腾退区域可就地利用现有的土地、劳动力资源,快速且低成本的实现产业转型和升级。区域性批发市场疏解腾退的土地,因多数位于中心城内,应以支撑首都功能为主,可用于供应居住、还绿增绿、建设公服设施等提高城市宜居性功能。

中国从人口流动出现,东南沿海的大城市一直是劳动力集聚的主要地方。在地区差距仍然很大的情况下,北京占据超大城市的地位,具有收入高、就业多、公共资源丰富、文化科研环境一流的巨大优势,吸引着各种层次的外来人口。这种与其他城市的巨大差距造成的人口增长快速且外来人口聚集对城市间均衡发展带来了巨大的挑战。大城市的问题不能单独靠大城市孤立地实施人口、环境、交通等管控措施就可以实现的,而应该站在系统整体性的角度,要靠缩小城市间的差距、丰富中小城市拥有的资源来解决。目前中国人口流动的动机还多数停留在追求高收入和高福利的时期(侯慧丽,2016),这一趋利的情况下,非首都功能的疏解必须要配合京津冀协同发展才不至于收效甚微。

参考文献

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